Apakah Indonesia Menganut Sistem Checks and Balances Secara Murni? Memahami Model Pengawasan Kekuasaan dalam UUD NRI Tahun 1945

Salah satu tujuan utama konstitusi adalah membatasi kekuasaan negara agar tidak digunakan secara sewenang-wenang. Sejarah menunjukkan bahwa hampir seluruh bentuk pemerintahan yang memberikan kekuasaan secara terpusat kepada satu orang atau satu lembaga berakhir pada penyalahgunaan wewenang (abuse of power). Oleh karena itu, negara-negara demokrasi modern mengembangkan berbagai mekanisme untuk memastikan bahwa setiap kekuasaan selalu diawasi oleh kekuasaan lainnya. Salah satu konsep yang paling dikenal adalah Checks and Balances, yaitu mekanisme pengawasan timbal balik antar cabang kekuasaan negara agar tidak ada satu institusi yang memiliki kekuasaan absolut.

Secara teoritis, konsep Checks and Balances tidak dapat dipisahkan dari teori Separation of Powers yang dikemukakan oleh Baron de Montesquieu dalam De l'Esprit des Lois (The Spirit of the Laws). Montesquieu berpendapat bahwa untuk mencegah lahirnya pemerintahan yang tiranik, kekuasaan negara harus dipisahkan ke dalam tiga cabang, yaitu kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Masing-masing cabang harus berdiri secara independen sehingga tidak terjadi pemusatan kekuasaan pada satu institusi. Pemikiran inilah yang kemudian menjadi dasar pembentukan sistem ketatanegaraan Amerika Serikat dan berbagai negara demokrasi lainnya.

Amerika Serikat menjadi contoh negara yang menerapkan prinsip Checks and Balances secara relatif murni. Presiden tidak dapat membubarkan Kongres, Kongres tidak dapat memberhentikan Presiden kecuali melalui mekanisme impeachment yang ketat, sementara Mahkamah Agung memiliki kewenangan melakukan judicial review terhadap produk legislasi maupun tindakan pemerintah. Setiap cabang kekuasaan memiliki kewenangan yang terpisah, tetapi tetap diberikan instrumen konstitusional untuk saling mengawasi sehingga tercipta keseimbangan kekuasaan.

Lalu bagaimana dengan Indonesia? Jawabannya adalah tidak sepenuhnya. Indonesia memang menganut prinsip Checks and Balances, tetapi tidak dalam bentuk yang murni sebagaimana diterapkan di Amerika Serikat. Sistem ketatanegaraan Indonesia lebih tepat disebut sebagai distribution of powers atau pembagian kekuasaan yang disertai mekanisme pengawasan timbal balik. Artinya, kewenangan negara memang dibagi kepada berbagai lembaga, tetapi tidak dipisahkan secara absolut karena dalam pelaksanaannya masih terdapat kerja sama konstitusional antar lembaga negara.

Perubahan tersebut mulai terlihat setelah empat kali Amandemen UUD NRI Tahun 1945 pada periode 1999–2002. Sebelum amandemen, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa "Kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat." Rumusan tersebut menempatkan MPR sebagai Lembaga Tertinggi Negara yang menjalankan seluruh kedaulatan rakyat. Presiden dipilih dan bertanggung jawab kepada MPR, sedangkan lembaga negara lainnya berada dalam struktur yang bertingkat. Model seperti ini lebih mencerminkan supremasi satu lembaga daripada keseimbangan antar lembaga negara.

Melalui perubahan Pasal 1 ayat (2), rumusannya berubah menjadi "Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar." Perubahan ini merupakan salah satu perubahan konstitusional paling fundamental karena pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak lagi dimonopoli oleh MPR, melainkan didistribusikan kepada berbagai lembaga negara sesuai kewenangan yang diberikan langsung oleh konstitusi. Dengan demikian, tidak ada lagi lembaga tertinggi negara. Presiden, DPR, MPR, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, dan lembaga negara lainnya memperoleh legitimasi konstitusional secara langsung dari UUD NRI Tahun 1945.

Prinsip Checks and Balances tersebut kemudian tercermin dalam berbagai ketentuan konstitusi. Dalam bidang legislasi, misalnya, Pasal 20 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 menentukan bahwa setiap rancangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk memperoleh persetujuan bersama. Ketentuan ini menunjukkan bahwa pembentukan undang-undang bukan merupakan kewenangan eksklusif DPR, melainkan hasil kerja sama antara cabang legislatif dan eksekutif. Di sisi lain, Pasal 5 ayat (1) juga memberikan hak kepada Presiden untuk mengajukan rancangan undang-undang, sehingga kedua lembaga saling bergantung dalam menjalankan fungsi legislasi.

Hubungan pengawasan juga terlihat melalui fungsi DPR sebagaimana diatur dalam Pasal 20A ayat (1) yang memberikan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Untuk menjalankan fungsi tersebut, DPR memiliki Hak Interpelasi, Hak Angket, dan Hak Menyatakan Pendapat sebagaimana diatur dalam Pasal 20A ayat (2). Bahkan, apabila Presiden diduga melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, DPR dapat mengajukan usul pemberhentian Presiden sesuai mekanisme Pasal 7A dan Pasal 7B UUD NRI Tahun 1945. Namun, pemberhentian tersebut tidak dapat dilakukan secara sepihak karena harus terlebih dahulu diperiksa oleh Mahkamah Konstitusi sebelum diputuskan oleh MPR. Mekanisme ini menunjukkan bahwa satu lembaga tidak dapat menjalankan kewenangannya tanpa melibatkan lembaga negara lainnya.

Prinsip keseimbangan kekuasaan juga terlihat dalam cabang yudikatif. Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 memberikan kewenangan kepada Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang terhadap UUD NRI Tahun 1945. Dengan demikian, undang-undang yang telah disetujui DPR dan Presiden tetap dapat dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat apabila bertentangan dengan konstitusi. Kewenangan tersebut merupakan salah satu bentuk constitutional review yang menjadi instrumen utama dalam menjaga supremasi konstitusi. Namun, Indonesia tidak menerapkan pemisahan kekuasaan secara absolut. Hal tersebut dapat dilihat dari proses pengangkatan pejabat negara yang melibatkan lebih dari satu cabang kekuasaan. Pasal 24A ayat (3) mengatur bahwa calon Hakim Agung diusulkan oleh Komisi Yudisial kepada DPR untuk memperoleh persetujuan sebelum ditetapkan oleh Presiden. Demikian pula Pasal 24C ayat (3) menentukan bahwa hakim Mahkamah Konstitusi diajukan masing-masing oleh Mahkamah Agung, DPR, dan Presiden. Mekanisme tersebut menunjukkan bahwa hubungan antarlembaga negara di Indonesia lebih bersifat kolaboratif daripada benar-benar terpisah. Dari sudut pandang teori ketatanegaraan, kondisi tersebut menunjukkan bahwa Indonesia lebih mengadopsi konsep distribution of powers daripada separation of powers. Pembagian kewenangan dilakukan untuk menghindari konsentrasi kekuasaan, tetapi tetap mempertahankan mekanisme kerja sama konstitusional demi menjaga efektivitas penyelenggaraan pemerintahan. Oleh karena itu, hubungan antar lembaga negara tidak hanya bersifat saling mengawasi (checking), tetapi juga saling bekerja sama (sharing constitutional functions).

Menurut Prof. Jimly Asshiddiqie dalam Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Indonesia pasca amandemen tidak lagi menganut sistem supremasi MPR, melainkan supremasi konstitusi (constitutional supremacy). Setiap lembaga negara memperoleh kewenangan langsung dari UUD NRI Tahun 1945 sehingga tidak ada lagi hubungan atasan dan bawahan antarlembaga negara. Oleh karena itu, mekanisme Checks and Balances di Indonesia harus dipahami sebagai hubungan koordinatif, bukan hubungan hierarkis.

Pendapat serupa dikemukakan oleh Prof. Ni'matul Huda dalam Hukum Tata Negara Indonesia. Menurutnya, Indonesia tidak mengadopsi teori Montesquieu secara utuh karena UUD NRI Tahun 1945 tetap memberikan ruang bagi keterlibatan antar lembaga negara dalam menjalankan fungsi konstitusionalnya. Hal tersebut menunjukkan bahwa sistem ketatanegaraan Indonesia merupakan model tersendiri yang disesuaikan dengan kebutuhan dan karakteristik negara Indonesia.

Sementara itu, Prof. Mahfud MD dalam Politik Hukum di Indonesia menjelaskan bahwa penerapan Checks and Balances bertujuan untuk memastikan tidak ada satu lembaga negara yang mendominasi proses penyelenggaraan pemerintahan. Namun, keseimbangan tersebut tidak berarti setiap lembaga harus dipisahkan secara mutlak. Menurutnya, justru adanya mekanisme saling melibatkan antar lembaga negara merupakan bentuk pengawasan yang lebih efektif selama tetap berada dalam koridor konstitusi.

Pada akhirnya, Indonesia memang menerapkan prinsip Checks and Balances, tetapi tidak dalam bentuk yang murni sebagaimana berkembang dalam sistem presidensial Amerika Serikat. UUD NRI Tahun 1945 mengembangkan model Pemisahan Kekuasaan yang bersifat fungsional melalui pembagian kewenangan disertai mekanisme kerja sama dan pengawasan antar lembaga negara. Dengan demikian, efektivitas sistem ketatanegaraan Indonesia tidak hanya bergantung pada pembagian kekuasaan yang diatur dalam konstitusi, tetapi juga pada independensi lembaga negara, penghormatan terhadap supremasi konstitusi, serta komitmen setiap penyelenggara negara untuk menjalankan kewenangannya secara akuntabel. Selama prinsip-prinsip tersebut dijaga, mekanisme Checks and Balances akan tetap menjadi instrumen penting dalam mencegah penyalahgunaan kekuasaan dan memperkuat kualitas demokrasi konstitusional di Indonesia.

REFERENSI

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya Pasal 1 ayat (2), Pasal 5, Pasal 7A, Pasal 7B, Pasal 20, Pasal 20A, Pasal 24A, dan Pasal 24C.

2. Montesquieu, The Spirit of the Laws (De l'Esprit des Lois), 1748.

3. Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Rajawali Pers.

4. Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Sinar Grafika.

5. Ni'matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, Rajawali Pers.

6. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, Rajawali Pers.

7. Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama.